Пише: Александар Стојановић
Изазови, ризици и претње које могу угрозити постојање индивидуе или колективитета представљају детерминанте безбедности, које се морају узети у обзир у настојању да се њихово дејство ограничи или у потпуности неутралише. Држава, као политичка организација која своју суверену власт спроводи на границама одређеној територији и над становништвом које ту живи, има најзначајнију улогу у остваривању безбедности на датом подручју.
У претходној расправи о различитим теоријским концептима, показано је да је у пракси још увек преовлађујућ концепт националне безбедности, премда постоје одређене тенденције ка инкорпорирању тековина људске безбедности у безбедносну политику више земаља света. Анализом наведеног теоријског конструкта, долазимо до закључка да су штићене вредности- вредности државе (територијални интегритет, суверенитет, уставни поредак), као и становништва (опстанак, развој, мир, благостање итд). Држава и грађани фигугирају као референтни објекти безбедности, тако да све друштвене и природне појаве и процеси које угрожавају опстанак и развој наведених ентитета, представљају безбедносне изазове, ризике и претње од посебне важности. Субјекат безбедности (онај од кога се очекује да безбедност пружи), јесте сама држава, односно, они њени организациони делови који су оформљени са том сврхом.
Да би се на институционализован начин супротставила безбедносним изазовима, ризицима и претњама, држава организује систем националне безбедности- кохерентну, функционално повезану целину државних, покрајинских и органа локалне самоуправе, која, делујући у складу са правним поретком државе и тековинама међународног права, треба да омогући постизање, очување и унапређење безбедности државе и грађана.
Систем националне безбедности представља изузетно сложен друштвени систем, за који важе својства инхерентна свим другим антропогеним системима (интерактивност, хијерархичност, ентропија-адаптабилност, регулативност итд). За потребе ове расправе, није неопходно улазити дубље у ову врло сложену проблематику, већ ћу само дефинисати структуру система националне безбедности. Из дидактичких разлога, можемо рећи да систем националне безбедности чине институционална, акциона и нормативна компонента. Нормативна компонента система је најинтересантнија узимајући у обзир основни проблем, јер у њу спадају потписане међународне конвенције, национална правна акта различитог нивоа и стратегијско-доктринирани документи.
Међу стратегијско-доктринираним документима, пажњу стручне и шире јавности, највише привлачи Стратегија националне безбедности (у даљем тексту: Стратегија). Ради се о стратегијско-доктринираном документу највишег нивоа општости, на који се ослањају и позивају остали документи нижег хијерархијског нивоа (Стратегија одбране, Доктрина одбране, итд.) У структуралном смислу, као што је већ наведено, Стратегија представља део нормативне компоненте система безбедности, док у функционалном, она представља општу јавну безбедносну процену. Словом стратегије националне безбедности, треба да буде одређен општи правац државе и друштва у области остваривања, очувања и развоја националне безбедности, као и листа апострофираних безбедносних изазова, ризика и претњи за које се верује да у датом временском периоду, могу угрозити секуритизоване државне и друштвене вредности. На основу свог значаја у структуралном и функционалном смислу, није тешко закључити да је адекватна Стратегија националне безбедности, предуслов формирања, управљања и усмеравања система националне безбедности одређене државе. Степен важности овог документа се често метафорички приказује као „прво дугме на кошуљи“ (ако је прво погрешно закопчано, сва остала су, такође, погрешно закопчана). Уосталом, историја је пуна примера катастрофалних стратегијских процена које су државе и друштва скупо коштале. Најчешће навођен пример јесте фамозна Мажино линија у предвечерје Другог светског рата.
Република Србија је, након раздруживања са Црном Гором, 2006. године, стекла прилику да самостално конституише свој систем националне безбедности. Усвојен је Устав, Закон о основама уређења служби безбедности, закони о војсци, одбрани, Војнообавештајној и Војнобезбедносној агенцији, правни акти који су се придружили постојећем корпусу законских решења (Закону о Безбедносно-информативној агенцији и Закону о полицији).
Године 2009., усвојена је прва Стратегија националне безбедности Републике Србије, која је, мање-више, одговарала датом историјском тренутку и која је, поред свих мањкавости, пружила релативно добар оквир за поступање у области безбедности.
Десет година од усвајања претходне Стратегије, пред посланицима у Народној скупштини Републике Србије ће се наћи Нацрт нове Стратегије националне безбедности (у даљем тексту, Нацрт), која би требало да замени стару и да омогући нови оквир за креирање и спровођење безбедносне политике у догледној будућности. У даљем делу расправе, биће анализиран Нацрт нове Стратегије, те ће исти бити упоређен са садржајем Стратегије из 2009. године, на местима где то буде било потребно.
Стратегијско окружење
Прва глава како старе, тако и нове Стратегије националне безбедности је резервисана за одређење ширег политичког и безбедносног амбијента, како би се одредила позиција Србије у глобалним и регионалним оквирима. Дакле, креатори Стратегије дедукују изазове, ризике и претње, полазећи од општих (глобалних), преко регионалних, до посебних, односно, националних. Евидентно је да је Нацрт нове Стратегије националне безбедности мање прегледан од старе Стратегије, из простог разлога што не одређује глобално и регионално окружење као засебне целине (што је, из дидактичких разлога, пожељно учинити), већ приказује само стратегијско окружење као генеричку категорију у којој можемо препознати ниже нивое.
У садржинском смислу, оба документа садрже мање-више исте опсервације глобалних и регионалних померања- не нарочито велику могућност глобалног сукоба, социјалне и економске разлике као безбедносни изазов, кршење Повеље Уједињених нација и других докумената међународног права као безбедносну претњу, актуелизација асиметричних претњи (тероризам, организовани криминал, пролиферација оружја за масовно уништење), миграције, етнички и верски конфликти, деградација природе и томе слично.
Нацрт нове Стратегије националне безбедности је свеобухватнији по својој природи, јер у одељку који је посвећен одређењу стратегијског окружења наводи разноврсније безбедносне изазове, ризике и претње у односу на стару Стратегију. Ипак, чини се да је то одрађено, на неким местима, на поприлично недисциплинован начин, јер се „скаче са теме на тему“. Елем, након поновне афирмације већ декларисаног опредељења за кооперативни приступ безбедности, који ће Република Србија постићи кроз сарадњу са свим земљама, а нарочито Сједињеним Државама, Русијом, Кином и другим великим силама, Стратегија наводи да су кључне претње по безбедност Републике Србије сепаратизам, етнички, верски и идеолошки екстремизам, прикривено деловање страног фактора, организовани криминал и илегалне миграције.
Нејасно је због чега се редактор Нацрта определио за идентификовање безбедносних изазова, ризика и претњи Републици Србији у делу који је предвиђен за одређење опште глобалне и регионалне стварности. Истина је да су безбедносни феномени међусобно повезани и готово никад самоизазвани, али је зарад прегледности и нерепетитивности овог документа било боље да се одређење кључних претњи по безбедност Србије остави за главу Стратегије која је за то децидно и намењена.
Мимо те замерке, сматрам да су креатори Стратегије адекватно одредили глобални и регионални оквир за деловање Републике Србије, а нарочито због тога што је препознат економски јаз између богатих и сиромашних као кључни безбедносни изазов савременог света.
Након детектовања глобалних и регионалних трендова, логично је да се у фокус ставе безбедносни изазови, ризици и претње по саму Србију и њене грађане.
Изазови, ризици и претње безбедности Србије и њених грађана
Старом, као и новом Стратегијом, ставља се до знања да је вероватноћа оружане агресије на Републику Србију, мала, али се не може у потпуности искључити. Овакав став је исправан, али никада не треба сметнути с ума да су међународне околности изузетно варијабилне и врло често непредвидиве, те да се вероватноћа материјализације ове безбедносне претње може променити у релативно кратком временском периоду. Нацрт идентификује сепаратистичке тежње у Републици Србији као безбедносни изазов, ризик и претњу, што јесте чињеница. Као засебну безбедносну претњу, и нова и стара стратегија одређују противправно једнострано проглашење независности Косова и Метохије. Иако је чињеница да наведена појава представља претњу целовитости и безбедности државе, сматрам да није нужно одвајати та два феномена- једнострано проглашење независности Косова и Метохије представља последицу сепаратизма. Као трећи безбедносни изазов, ризик и претњу, Нацрт нове Стратегије истиче оружану побуну, која је, према креаторима Стратегије, највероватнија на простору Косова и Метохије, а да вероватноћа избијања побуне није нарочито велика у осталим деловима Србије, јер „односе Србије са суседним државама не оптерећују спорна питања чије би решавање могло да доведе до употребе оружја“. Сматрам да је овако изнесена процена могућности избијања оружане побуне поприлично оптимистична и ограничавајућа само на простор Косова. Нацрт нове стратегије понавља грешку старе, јер не наводи опасност од избијања оружане побуне у региону Прешевске долине (општина Бујановац, Прешево и Медвеђа), тим пре што смо били сведоци праве оружане побуне Албанаца на овом подручју касних деведесетих и раних двехиљадитих. Даље, област Санџака је, такође, простор посебно осетљив када је у питању овај вид безбедносне претње, узимајући у обзир верске разлике и присуство фундаменталистичких група на том подручју. Тероризам представља једну од највећих претњи савременим државама, а узимајући у обзир не тако давно прошлост Србије, не треба да чуди што је ова безбедносна претња присутна и у Нацрту нове Стратегије. Пролиферација оружја за масовно уништење јесте безбедносна претња, али је територија наше земље у том процесу реалнија као транзитни правац, него као директна мета напада овим оружјем.
Етнички и верски екстремизам, како је словом Нацрта означено, представља безбедносну претњу Србији, тим пре што може да доведе до сепаратистичких тежњи. Сматрам да су практично неодвојиви феномени етничког и верског екстремизма и сепаратизма, јер претходница сваког сецеционистичког захтева јесте одређени вид екстремизма, који своју финалну форму добија самим захтевом за самоопредељење, односно, сецесију. Из тог разлога, не би било погрешно да се ова два феномена слију у једну интегралну безбедедносну претњу. Обавештајна делатност страних субјеката као безбедносна претња Републици Србији је била, јесте и биће присутна. Једна од одлика обавештајног рада јесте континуираност, тако да је ова одредба Нацрта, у неку руку, опште место, иако је, наравно, степен опасности поприлично велик и исправно је идентификовати обавештајни рад страних служби као безбедносну претњу.
Организовани криминал је вероватно највећа безбедносна претња Републици Србији, а нарочито, њеним грађанима. Замерка која се може изрећи старој Стратегији, да организовани криминал посматра као претежно криминолошки феномен, а мање безбедносни, Нацрту нове стратегије се не може изрећи у тој мери. Нацрт наводи да су најзаступљенији облици криминалног деловања производња и трговина наркотика, трговина ватреним оружјем, трговина људима, илегалне миграције, привредни и финансијски криминал, корупција и други облици. Свакако, пропуст како старе, тако и нове Стратегије јесте у томе што не прецизира да је најопаснија импликација постојања организованих криминалних група у држави њихово евентуално повезивање са носиоцима политичке власти у земљи, чиме читава држава и грађани постају таоци такве кохабитације.
Поред наведених безбедносних изазова, ризика и претњи, у Нацрту се налазе и следећи: масовне илегалне миграције (које могу постати нарочито проблематичне ако су у спрези са организованим криминалом и јачањем етничког и верског радикализма); проблеми економског развоја (услед флуктуација на светском финансијском тржишту, али и услед дејства унутрашњих чинилаца); проблеми демографског развоја (низак ниво наталитета, незадовољавајући индикатора оболевања и смртности становништа, квалитет живота, неконтролисана емиграција…); епидемије и пандемије заразних болести; енергетска безбедност Републике Србије (кроз нарушавање стабилног снабдевања, али и кроз енергетску зависност од земаља снабдевача); недовршен процес разграничења држава бивше СФРЈ (што може представљати проблем у евроинтеграцијама); последице елементарних непогода и техничко-технолошких несрећа; као и други изазови, ризици и претње (корупција, злоупотреба нових технологија и научних достигнућа, генетског инжењеринга, медицине, метеорологије и других научних области).
Критика неких решења
У претходном делу рада је речено да је нови Нацрт стратегије националне безбедности детаљнији када је у питању одређивање стратегијског окружења Републике Србије. Међутим, када је у питању непосредна идентификација безбедносних изазова, ризика и претњи Републици Србији, може се рећи да их нови Нацрт наводи у мањој мери него Стратегија националне безбедности из 2009. године.
Изостављање наркоманије као посебног безбедносног изазова представља добар помак, јер је овај социо-патолошки феномен нераскидиво повезан са производњом и продајом наркотика, што представља један од облика организованог криминалног деловања, које је препознато у новој Стратегији. Даље, деловање верских секти као безбедносни изазов, ризик и претња је изузетно проблематично питање, јер претходна Стратегија није дефинисала појам верских секти, које верске секте и на који начин угрожавају безбедност државе и грађана, што су неки аутори, оправдано, видели као угрожавање секуларног карактера државе и слободу вероисповести. Из тог разлога, изостављање ове категорије представља позитиван корак. Са друге стране, постоје и неки пропусти Нацрта нове стратегије националне безбедности који нису позитивног карактера.
Примера ради, креатори Нацрта су пропустили да посебно апострофирају корупцију као безбедносну претњу, што је учињено у претходној Стратегији. Чињеница је да корупција представља инкриминишућу делатност коју, грубо речено, можемо подвести под организовани криминалитет, али је због степена распрострањености ове појаве у Србији, као и због претње коју она представља по грађане, било неопходно посебно нагласити корупцију као велику претњу безбедности. Даље, у Нацрту више не стоји као безбедносни изазов „неравномеран привредни и демографски развој Републике Србије“, који је, као одредница претходне Стратегије, бацао ново светло на сет монолитних, државоцентричних безбедносних претњи. Чини се да неравномерност у развоју различитих делова Србије са годинама постаје све већи безбедносни изазов, те је било неопходно да исти буде прописно детектован од стране најзначајнијег стратегијског документа у држави.
У новом Нацрту нема места ни за тешкоће са којима се суочавају избегла, прогнана и интерно расељена лица са простора бивше СФРЈ- проблеми ових људи нису решени и свакако треба да буду препознати као осетљива група чије питање треба адекватно регулисати. Даље, узимајући у обзир актуелно питање деградације животне средине у глобалним оквирима, несхватљиво је изостављање претходне процене да неконтролисано трошење природних ресурса и угрожавање животне средине може представљати велики безбедносни изазов, ризик и претњу. Степен контаминације ваздуха, воде, земљишта и хране је током претходне деценије повећан, а не редукован, како у свету, тако и код нас, тако да је апсолутно нејасно из којих побуда је креатор Нацрта превидео ову ставку.
Темељном анализом безбедносних изазова, ризика и претњи које су дефинисане и предвиђене Нацртом Стратегије националне безбедности, стиче се утисак да је учињен корак уназад, те да су вредности људске безбедности, које су се могле јасно уочити у старој Стратегији, елиминисане, и да се врши процена оних изазова, ризика и претњи које могу угрозити, пре свега, државу. Чињеница је да није могуће увек одредити које претње утичу само на државу или само на грађане, али је ипак било паметније направити одређени баланс између етатистичке идеје државне безбедности с једне, и алтернативне, људске безбедности, са друге стране. Овако, стиче се утисак да је креаторима нове Стратегије било битно да обухвате вредности државе као вредност коју треба штитити. Узимајући у обзир перцепцију овдашних (бивших, садашних и вероватно, будућих) властодржаца да је држава једнако владајућа политичка гарнитура, то отвара простор за злоупотребу.
Адекватна општа јавна безбедносна процена, што у функционалном смислу, представља Стратегија националне безбедности, има изузетан значај за систем националне безбедности у целини. Са једне стране, оптимална садржина Стратегије спречава да се ограничени друштвени ресурси троше на артифицијелне безбедносне изазове, ризике и претње, чија је вероватноћа настанка, занемарљиво мала, а са друге стране, што је и значајније, омогућава да се препознају праве претње по безбедност државе и грађана.
Сматрам да овакав Нацрт стратегије националне безбедности, фаворизује безбедносне изазове, ризике и претње које могу угрозити државу, док је запостављен концепт људске безбедности и претње које он, по природи ствари, препознаје. Озбиљан недостатак ове Стратегије јесте изостављање поменутих безбедносних изазова, ризика и претњи који су били присутни у старој Стратегији, а међу којима су неки, данас, израженији него пре десет година (пример је деградација животне средине и прекомерна експлоатација природних ресурса), као и потпуно запостављање сета безбедносних изазова, ризика и претњи које могу угрозити квалитет живота грађана (експлоатација на радном месту, мобинг, незадовољавајућа здравствена заштита…).
Поред идентификовања безбедносних изазова, ризика и претњи националној безбедности, односно, држави и грађанима, улога Стратегије националне безбедности је и да утврди основне постулате политике националне безбедности.
(Наставиће се…)
1. Фебруар 2020.